Regra de ouro e restos a pagar: dois freios ao endividamento disfarçado

Dois dos mecanismos mais importantes para evitar o endividamento disfarçado nos municípios brasileiros são a chamada "regra de ouro" e as restrições do artigo 42 da LRF à inscrição de restos a pagar. Ambos visam ao mesmo objetivo: impedir que uma administração financie o custeio do dia a dia com recursos de crédito ou que transfira ao sucessor obrigações sem cobertura financeira.

A regra de ouro: o que é e onde está

A regra de ouro está inscrita no artigo 167, inciso III, da Constituição Federal de 1988, que veda a realização de operações de crédito que excedam o montante das despesas de capital incluídas na LOA. Em outras palavras: empréstimos só podem financiar investimentos (despesas de capital), nunca despesas correntes como folha de pagamento, custeio ou juros.

A lógica é simples: aceitar dívida para pagar salário de hoje significa que as gerações futuras pagarão o serviço prestado no passado. A regra de ouro impõe que o financiamento via crédito seja reservado para ativos que beneficiem o futuro — escolas, infraestrutura, equipamentos.

Receitas de operações de crédito inferiores às despesas de capital indicam cumprimento da regra de ouro. O desequilíbrio — crédito maior que capital — exige lei autorizativa específica aprovada pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pela Assembleia Legislativa/Câmara, no caso de estados e municípios.

O artigo 42 da LRF e os restos a pagar

Os restos a pagar são despesas empenhadas mas não pagas até 31 de dezembro. Eles se dividem em processados (empenho liquidado, serviço prestado, mas não pago) e não processados (empenho sem liquidação). O artigo 42 da LRF estabelece uma regra fundamental de transição de mandato:

• Nos últimos dois quadrimestres do mandato, é vedado ao chefe do Poder Executivo contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro do mandato, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte;
• A vedação não se aplica se houver suficiente disponibilidade de caixa para cobrir os valores a serem pagos no exercício seguinte.

Na prática, isso impede que um prefeito que não será reeleito realize empenhos massivos no segundo semestre do último ano para pagar fornecedores ou contratados após a posse do sucessor. Essa prática, historicamente conhecida como "herança maldita", deixava novas administrações com caixas vazios e pilhas de notas fiscais a pagar.

Como verificar a disponibilidade de caixa

Para aplicar o artigo 42, o gestor deve elaborar um demonstrativo de disponibilidade de caixa que contemple:

1. O saldo atual das contas do município;
2. Os compromissos já assumidos com vencimento até 31 de dezembro;
3. As receitas ainda a arrecadar no período;
4. O saldo projetado de restos a pagar que passarão ao exercício seguinte.

O Tribunal de Contas estadual verifica esse demonstrativo na análise das contas anuais. Irregularidades nessa apuração podem resultar em rejeição das contas e responsabilização pessoal do gestor.